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郑功成解读《中国社会保险发展年度报告(2014)》
2015-07-01 字体

社会保险完全可以提供稳定的安全预期

郑功成

人力资源社会保障部以公开出版物的形式向全社会发布中国社会保险发展2014年度报告,首次全面、系统地介绍各项社会保险制度及其运行情况,既是我国社会保险管理走向规范、透明的关键性步骤,也是尊重参保人与社会各界对社会保险应当享有知情权的具体体现。作为官方权威数据的公开发布,对于澄清当前一些误解特别是被一些媒体不时渲染的养老保险财政危机,推动全民理性监督并寻求合理的深化改革方案,最终促成整个社会保险制度走向成熟、定型,无疑具有重要意义。

这一报告所反映出来的客观事实,主要可以概括为如下三点:

1.我国社会保险制度改革与发展的成就巨大。数据显示,我国已经建立了普遍养老金制度,2亿多达到退休条件的老年人均能够按月领取一笔数额不等的养老金,职工养老金实现了十一年连续增长,这是世界养老保险史上的奇迹;全民医保的目标基本实现,13亿多人有了不同程度的医疗保障,疾病后顾之忧正在快速缓解;工伤、失业、生育保险的覆盖面在持续扩大,保障水平也在不断提升。所有这些,均表明社会保险制度改革与发展的成就巨大。

2.我国社会保险制度十分可靠。一个国家的社会保险制度是否可靠,既取决于责任机制,也取决于财务状况。我国的社会保险制度建立在责任分担的基础之上,用人单位与参保人缴费构成了基金来源的主体,而政府财政同样承担着法定的责任,国际经验证明,三方共担责任的机制较之任何一方或二方承担责任,都更具灵活调整的弹性,更能应对养老金制度可能出现的财务风险。同时,这一报告已经充分显示出,我国的社会保险财务状况良好,养老、医疗、工伤、失业、生育保险等五项社会保险的基金积累在2014年已高达52463亿元,它比2009年增加33456亿元,年均增幅高达22.5%。尽管局部地区的个别保险项目存在着收支缺口,但这丝毫不会影响我们做出清醒的判断,即我国的社会保险制度十分可靠。因为这一制度是立足于互助共济基础之上的全国性制度安排,宏观数据恰恰是衡量整个制度运行状态最有说服力的依据。以被一些媒体渲染基金缺口甚至财政崩溃的职工基本养老保险制度为例,其基金年年有结余,累计结余额已达3万多亿,当前局部地区存在收支缺口反映的只是制度地区分割的不合理性,而不能以此来否定全国养老保险基金积累日益增长的事实。笔者曾多次以养老保险制度起源国--德国为参照系,其自1889年建立社会养老保险制度迄今已120多年,实现了可持续发展,其宝贵经验就是政府、企业与个人责任共担,坚持互助共济,构建多层次养老金制度体系,适时调整筹资与待遇结构,就完全可以应对人口老龄化带来的压力,完全可以在维护基本养老保险制度全部正向功能的条件下实现可持续发展。德国人均预期寿命已逾81岁、我国不到75岁,德国退休年龄正从65岁向67岁延迟、我国平均约为54岁,德国养老保险制度覆盖率为100%、我国约70%强,德国采取现收现付财务模式即没有任何积累、我国既有战略储备基金积累还有历年滚存结余,德国是私有制社会、我国是公有制为主体,等等。这一组数据表明,德国已经进入了老年社会的高龄化时代,退休年龄与基本养老保险覆盖率已无弹性,现收现付的财务机制更无任何积累,私有制下亦无可供全民共享的庞大国有资产与土地财富。而我国虽然步入了老龄化时代,但还未进入高龄化时代,退休年龄与基本养老保险制度覆盖率还有很大的弹性空间,不仅建立了养老保险战略储备基金,而且现行制度亦滚存结余了数以万亿元计的基金积累,还有丰厚的国有资产和公有的全部土地财富。因此,无论哪一个因素,都较德国有利。然而,德国人民对养老保险制度有信心,我国却在这样有利的情形下,这一制度还备受质疑,舆论被精确算计的利己主义氛围所包围,唱衰基本养老保险制度的论调频现,这在当今世界是非常罕见的怪现象。《中国社会保险发展年度报告(2014)》的发布,应当有助于公众全面认识整个社会保险制度的财务状况,它所揭示的是这一制度完全能够为所有参保人提供稳定的安全预期。

3.深化我国社会保险改革的任务依然繁重。强调成就巨大、制度可靠,并不意味着我国社会保险制度已经成熟。从《中国社会保险发展年度报告(2014)》亦可以看出,这一制度还存在着缺陷。以基本养老保险为例,基金状况虽然总体良好,但因全国统一的制度安排沦为了相互分割的地方利益,不仅突破了法定养老保险筹资机制应当公平和市场经济条件下法定劳工成本应当公平的底线,而且使这一制度丧失了在全国范围内统筹收支的互助共济功能,再加上制度转型成本未能有序化解、责任分担失衡,实际上面临着一个利益失衡的困局,这种困局与其说是局部地区的基金缺口问题,不如说是不同地区筹资与待遇的不公问题。再以医疗保险为例如,城乡分割的格局仍然存在,城乡居民的医保制度亟待整合。失业保险、工伤保险则缺乏应有的积极预防功能。高达5万多亿的滚存结余基金更因分散管理而长期处于贬值状态。所有这些,均表明我国社会保险制度深化改革的任务仍然十分繁重。

结合《中国社会保险发展年度报告(2014)》,我认为,深化社会保险改革的重点应当包括:一是尽快实现职工基本养老保险全国统筹,确保这一重大制度安排实现全国统一,其中的关键是筹资机制要公平,待遇计发要统一,缴费基数、缴费率的统一是衡量这一制度是否属于全国统一制度的最为核心的标志。二是尽快实现城乡居民医疗保险制度的整合,让所有城乡居民在一个统一的医疗保险制度中享受公平的医疗保险待遇。三是进一步明晰各方的责任,并调整责任分担机制,适度均衡责任负担。换言之,就是用人单位负担应当适度下降,政府财政责任应当到位并且相对固化,而个人负担还需要适度提升,三方责任的合理分担,将是促进整个制度可持续发展的理性基石。四是建立正常的筹资增长与待遇增长机制,确保筹资要待遇的有机协调。筹资标准的调整要伴随工资增长而增长,待遇调整同样需要有正常的增长机制,两者的有机协调不仅是确保制度可持续发展的基本条件,也是均衡在岗者与退休者、健康者与疾病者等利益的必要举措。五是必须着力推进多层次体系建设。在切实维护基本养老保险、基本医疗保险等制度的共济性的同时,可以适当降低养老保险的替代率、维护基本医疗保险的适度保障水准来为第二、三层次制度安排留出相应的空间,多层次制度安排实质上是对过去单一层次制度安排的责任分担机制和利益分配格局的再调整。六是尽快出台社会保险基金特别是养老保险基金的投资政策,彻底扭转基金贬值的格局。与上述改革相适应,还有必要进一步理顺社会保险管理体制,创新社会保险经办机制,以及健全整个社会保险制度的法制。

    总之,社会保险关乎全民切身利益,更是每一个参保人都高度关注的重大公共政策。我们欢迎人力资源和社会保障部以这样的方式向社会公布各项社会保险制度运行的真实情况,而《中国社会保险发展年度报告(2014)》中的详实数据资料,亦揭示了我国社会保险制度在总体上的良好发展态势。在当前社会保险制度从长期试验性改革状态进入走向成熟、定型的关键时期,特别需要着眼全局、宏观与长远,特别需要尊重制度发展的客观规律并保持理性与信心,我国的社会保险制度完全可以为全体人民提供稳定的安全预期。(作者系中国社会保障学会会长、中国人民大学教授)